Administrator cmentarza jako konkurent

Administrator cmentarza jako konkurent – czy pobieranie opłat tylko od innych zakładów pogrzebowych jest zgodne z prawem? CASE STUDY

Data publikacji: 12 maj 2026
Autor: adwokat Waldemar Rakoczy / Kancelaria Rakoczy Wroński Adwokaci i Radcowie Prawni sp.p.

Wprowadzenie

Na rynku usług pogrzebowych w jednym z polskich miast pojawił się problem, który może dotyczyć także innych lokalizacji. Zakład pogrzebowy, który jednocześnie jest administratorem dwóch cmentarzy komunalnych, pobiera od konkurencyjnych firm opłaty za wjazd, zezwolenia, remonty nagrobków i utrzymanie cmentarzy – a samego siebie tymi opłatami nie obciąża.

Czy to legalne? Czy to narusza konkurencję? W niniejszym artykule przedstawiamy szczegółową analizę prawną tego zagadnienia.

Stan faktyczny – jak działa mechanizm?

W analizowanym przypadku Gmina Miejska zawarła z jednym zakładem pogrzebowym (zwanym dalej „Operatorem”) umowę dzierżawy nieruchomości gminnych, na których znajdują się cmentarze komunalne. Operator stał się tym samym administratorem cmentarzy.

Na podstawie umowy Operator pobiera od innych zakładów pogrzebowych m.inn. następujące opłaty (stanowiące jego dochód):

• - za wjazd na cmentarz w celu przygotowania do pochówku oraz pochowania zwłok,
• - za wjazd w celu budowy lub remontu nagrobka,
• - za wydanie zezwolenia na pochówek,
• - za wydanie zezwolenia na budowę lub remont nagrobka,
• - kaucję na wykonanie prac porządkowych,
• - opłatę z tytułu kosztów prowadzenia własnej działalności (utrzymanie cmentarzy).

Dodatkowo Operator pobiera opłatę za „przyjazd w celu otworzenia kaplicy cmentarnej” – również wyłącznie od konkurencji.

Kluczowa okoliczność: Operator nie pobiera tych opłat od samego siebie, choć świadczy te same usługi pogrzebowe.

Problem nr 1 – czy te opłaty w ogóle są legalne?

Stanowisko sądów administracyjnych

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, gmina (a tym bardziej dzierżawca cmentarza) może pobierać tylko opłaty związane bezpośrednio z pochówkiem zmarłego. Nie ma podstawy prawnej do pobierania opłat za:

• - wjazd na cmentarz,
• - wydawanie zezwoleń na budowę nagrobków,
• - kaucje porządkowe,
• - „koszty prowadzenia własnej działalności”.

Przykładowe orzeczenia:

• - Wyrok WSA w Olsztynie z 3 października 2024 r. (II SA/Ol 621/24): „Organ gminy może ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza”.
• - Wyrok NSA z 14 marca 2024 r. (III OSK 1704/22): art. 7 ustawy o cmentarzach jest przepisem szczególnym wobec art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej i wyłącza możliwość ustalania innych opłat w drodze aktu prawa miejscowego.
• - Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z 13 stycznia 2025 r.: pobieranie dodatkowych opłat za wjazd czy prace przy nagrobkach narusza także dobra osobiste osób bliskich zmarłego.

Wniosek częściowy

Wszystkie wymienione wyżej opłaty pobierane przez Operatora (z wyjątkiem ewentualnej opłaty za sam pochówek) są pobierane bezpodstawnie, sprzecznie z przepisami. Dotyczy to także opłaty za przyjazd administratora w celu otwarcia kaplicy.

Problem nr 2 – naruszenie prawa konkurencji

Pozycja dominująca Operatora

Zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (uokik), pozycja dominująca to możliwość działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów.

Operator:

• - posiada monopol prawny na rynku usług cmentarnych (administrowanie cmentarzami),
• - jego udział w lokalnym rynku usług pogrzebowych sięga 70–90%.

To oznacza, że Operator z pewnością zajmuje pozycję dominującą na rynku właściwym.

Nadużycie pozycji dominującej (art. 9 uokik)

Art. 9 ust. 2 pkt 7 uokik zakazuje podziału rynku według kryteriów podmiotowych. Dokładnie to ma miejsce w opisanym stanie faktycznym:

Skutek: Operator może oferować usługi pogrzebowe po niższych cenach, finansując swoją działalność z opłat pobieranych od konkurencji. To rażące naruszenie konkurencji.

Konsekwencje prawne:

• - Prezes UOKiK może nałożyć karę finansową do 10% obrotu Operatora.
• - Może nakazać zaniechanie praktyki.
• - Istnieje liczne orzecznictwo w podobnych sprawach (decyzje RWR 11/2006, RWR 3/2016, RGD 34/2014).

Czyn nieuczciwej konkurencji (art. 3 i 15 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji)

Praktyka Operatora stanowi także utrudnianie dostępu do rynku w rozumieniu art. 15 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Konkurencyjne zakłady pogrzebowe są wykluczane cenowo – nie mogą konkurować, bo muszą ponosić dodatkowe koszty, których Operator nie ponosi.

Poszkodowani przedsiębiorcy mogą żądać:

• - zaniechania tych praktyk,
• - zwrotu bezpodstawnie pobranych opłat,
• - naprawienia szkody na zasadach ogólnych.

Odpowiedzialność gminy

Gmina Miejska zawarła z Operatorem umowę zawierającą klauzulę, że „działalność dzierżawcy nie powinna naruszać przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów”. Jednocześnie – jak wynika z materiałów – gmina nigdy nie skontrolowała przestrzegania tego zapisu.

W ocenie naszej kancelarii gmina jest współodpowiedzialna za naruszenie konkurencji. Może to rodzić roszczenia odszkodowawcze przeciwko gminie oraz konieczność zwrotu nienależnie pobranych opłat.

Co można zrobić? Rekomendacje dla poszkodowanych przedsiębiorców

1. 1. Zawiadomienie do Prezesa UOKiK – o nadużycie pozycji dominującej (art. 9 uokik).
2. 2. Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego – na zarządzenia burmistrza ustalające cenniki opłat cmentarnych (nieważność ex tunc).
3. 3. Pozew cywilny – o zaniechanie czynów nieuczciwej konkurencji oraz zwrot bezpodstawnie pobranych opłat (art. 405 k.c. – bezpodstawne wzbogacenie).
4. 4. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej – o umowę gminy z Operatorem oraz wszystkie aneksy.

Podsumowanie – stanowisko Kancelarii Rakoczy Wroński Adwokaci i Radcowie Prawni sp.p.

W ocenie naszej Kancelarii  opisany model działania jest niezgodny z prawem w dwóch niezależnych aspektach:

1. 1. Większość pobieranych opłat nie ma podstawy w ustawie o cmentarzach – są to opłaty nienależne.
2. 2. Różnicowanie podmiotowe (pobieranie opłat od konkurencji, a nie od siebie) stanowi nadużycie pozycji dominującej oraz czyn nieuczciwej konkurencji.

Rekomendujemy natychmiastowe zaniechanie tych praktyk oraz wystąpienie na drogę postępowania przed UOKiK i sądami administracyjnymi.

FAQ – najczęściej zadawane pytania

Czy administrator cmentarza komunalnego może pobierać opłaty za wjazd na cmentarz?

Nie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych (m.inn. wyrok WSA w Olsztynie z 3.10.2024 r., II SA/Ol 621/24), gmina może ustalać tylko opłaty związane bezpośrednio z pochowaniem zwłok. Opłaty za wjazd, zezwolenia czy kaucje są bezpodstawne.

Czy to narusza prawo konkurencji?

Tak. Pobieranie opłat od konkurencyjnych zakładów pogrzebowych, przy jednoczesnym niepobieraniu ich od siebie, stanowi podział rynku według kryteriów podmiotowych (art. 9 ust. 2 pkt 7 uokik) oraz czyn nieuczciwej konkurencji (art. 15 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji).

Co grozi administratorowi cmentarza?

• - Kara finansowa od Prezesa UOKiK do 10% obrotu,
• - obowiązek zaniechania praktyki,
• - obowiązek zwrotu bezpodstawnie pobranych opłat,
• - możliwe roszczenia odszkodowawcze.

Czy gmina ponosi odpowiedzialność?

Tak. Gmina, która zawarła umowę i nie kontroluje jej wykonania pod kątem konkurencji, jest współodpowiedzialna za naruszenia. Może to skutkować obowiązkiem zwrotu opłat oraz roszczeniami odszkodowawczymi.

Jakie kroki może podjąć poszkodowany zakład pogrzebowy?

1. 1. Zawiadomienie do UOKiK.
2. 2. Skarga do sądu administracyjnego na akty prawa miejscowego.
3. 3. Pozew cywilny o zwrot nienależnie pobranych opłat.
4. 4. Wniosek o informację publiczną.

Potrzebujesz pomocy w podobnej sprawie?

Jeśli prowadzisz zakład pogrzebowy i masz sytuację, w której administrator cmentarza jest jednocześnie Twoim konkurentem i pobiera od Ciebie opłaty, których sam nie płaci – skontaktuj się z naszą kancelarią.

Przygotujemy:

• - zawiadomienie do Prezesa UOKiK,
• - skargę do sądu administracyjnego,
• - pozew cywilny o zwrot bezpodstawnie pobranych opłat.

Rakoczy Wroński Adwokaci i Radcowie Prawni sp.p.

📞 12-4281140
✉️ Ten adres pocztowy jest chroniony przed spamowaniem. Aby go zobaczyć, konieczne jest włączenie w przeglądarce obsługi JavaScript.
🌐 www.rakoczy.com.pl

To pełna analiza tej sprawy. Chcesz informacji bardziej praktycznych? Skróconą wersję tego artykułu znajdziesz na www.kancelaria-rakoczy.pl